2 СЕМЕСТР ГМУ1 / Экономика города / 07 учебник
Между тем положение в стране изменилось кардинально. В 1990 году 90 процентов инвестиций и 90 процентов производительных сил принад лежало государству, и оно имело не только право, но и обязанность руково дить экономикой. Сейчас консолидированный бюджет государства и само управления составляет от нашего ВНП немногим больше трети. Это зна чит, что две трети экономики находится в частных руках. Е.Г. Ясин еще не сколько лет назад говорил, что, по его подсчетам, "Москва" (то есть феде ральные ведомства) способна решить судьбу лишь 8 процентов совокупных инвестиций страны. Остальное — либо инвестиции частных организаций, либо капиталовложения государственных заводов и учреждений, которые принимают решения об инвестициях автономно от Москвы.
Поэтому кипучая хозяйственная деятельность, которая одолевает сей час некоторых наших мэров, нелепа и крайне вредоносна. Есть также мно жество свидетельств того, что власти, не только региональные, но и ком мунальные, словно сговорившись, начинают активно приобретать собст венность расположенных на их территориях заводов и учреждений. Стало просто модой иметь хотя бы по одной акции каждой значительной компа нии, которая есть на территории области или города.
А как обстоят с этим дела в США, стране "образцового капитализма"? Здесь примерно 35 процентов ВНП проходит через руки государства и са моуправления. В этом секторе создается всего 15 процентов ВНП, осталь ное перераспределяется государством между гражданами и учреждениями. Государство практически не владеет ничем, кроме военной техники и ин фраструктуры, — в том числе и потому, что это просто не принято, так как экономика считается уделом частного бизнеса. Зато развитием инфраст руктуры оно занимается с исключительной активностью, причем инфраст руктура понимается очень широко — от автодорог и оптико волоконной связи до банковской системы.
Благодаря этому в США почти не осталось районов застойной нищеты и безработицы. Старинные районы такого типа — Аппалачи и долина Мисси сипи, если следить по картам за разные годы, то расширяются, то съежива ются, покрываясь пятнами сравнительно благополучных городов. Карты словно бликуют: безработица то возникнет в определенном районе, то ис чезнет. А почему? Потому что огромное развитие получила Инфраструкту ра с большой буквы, и в результате по всей стране проскакивают импульсы экономического развития.
Местное самоуправление и муниципальное
экономическое развитие в контексте концепции
экономики общественного сектора
Пять главных типов местного общественного блага
Стоит еще раз подчеркнуть, что главная задача местного самоуправле ния — развивать не экономику в городе, а городскую экономику. Городская экономика — это образование, здравоохранение, охрана общественного порядка, конечно же коммунальное хозяйство и, по старинной традиции, так называемое призрение слабых (социальное обеспечение бедных). Все эти направления деятельности властей заведомо деполитизированы, все они призваны удовлетворять самые насущные нужды граждан, поэтому и осуществляться должны на самом близком к гражданам уровне.
Образованию обычно отводится особо важная роль. В странах развитой демократии учитель традиционно был одним из наиболее уважаемых чле нов местного сообщества, а под школу отводилось одно из лучших зданий. Есть страны, где местные сообщества ревниво оберегают право организо вывать систему образования своих детей так, как именно они считают нуж ным. В США, например, местные школьные округа могут значительно от личаться друг от друга по набору преподаваемых предметов, по расписа нию занятий. Они, конечно, следуют неким общим правилам, но правила эти чаще всего зависят от властей штата, а не федерации.
Примерно то же самое относится и к здравоохранению. Во многих стра нах, и в России в том числе, издавна было принято строить общественное здравоохранение, опираясь именно на местный уровень, где оно счита лось едва ли не главной заботой местных властей. Достаточно вспомнить полулегендарную фигуру земского врача в России, прославленную личной деятельностью А.П. Чехова в этом качестве.
Специального пояснения требует такое направление деятельности мест ных властей, как охрана общественного порядка. Во всех государствах ми лиция или полиция — это мощные подразделения государственной власти с громадным по численности персоналом, типичные силовые структуры, которые способны оказывать огромное воздействие на общество и регули ровать его жизнь не только в соответствии с законом, но и исходя из соб ственных интересов. Поставленные под влияние отдельных политических сил, они могут сильно исказить общественное развитие, причем для этого им, в отличие от других силовых структур — армии или секретных служб, не нужно прибегать к государственным переворотам, потому что они нахо дятся в повседневном контакте с гражданами.
Именно поэтому во многих странах считают необходимым передавать функцию охраны общественного порядка на муниципальный уровень, как наименее подверженный политическим влияниям. Это считается также
Лекции по экономике города и муниципальному управлению
важным способом борьбы с коррупцией в рядах полиции. В ряде стран ши роко распространена практика избрания местным населением главы поли цейской службы (шерифа), который уполномочен нанимать остальных ра ботников по своему усмотрению. Тем самым органы охраны общественно го порядка напрямую контролируются местным сообществом.
Это не исключает, конечно, создания параллельных структур на уровне региона или даже страны в целом. Именно так обстоит дело, например, в США, где взаимодействуют подобные силовые структуры, созданные и му ниципалитетом, и графством, и штатом, и федерацией. Если это и пирами да, то пирамида, поставленная, так сказать, на свою вершину, потому что здесь принято считать, что именно муниципальной полиции следует отда вать приоритет в охране общественного порядка (за исключением, разуме ется, некоторых видов особо тяжких преступлений).
Коммунальное хозяйство всегда было прерогативой местных властей. Исключения могут возникать при тесном соседстве нескольких муниципа литетов, когда оказывается более эффективным создать некую "куполь ную" межмуниципальную структуру. Следует, однако, оговориться, что ком мунальным хозяйством могут заведовать не только власти города или по селка. Сплошь и рядом этим занимаются самостоятельные структуры, на пример пожарные или санитарные округа, которые порою охватывают территории нескольких муниципалитетов. Однако по своей сути, по мас штабу деятельности такие структуры являются, конечно же, муниципаль ными.
Что касается призрения бедных, то оно издавна считалось заботой мест ного сообщества, действуя параллельно с государственными службами со циального обеспечения. Эта деятельность особенно несет на себе отпеча ток внегосударственного характера муниципальной власти: местное сооб щество заботится именно о своих членах, о конкретных людях, попавших в беду, так сказать, на глазах у соседей, понимающих причины этого и гото вых оказать содействие, в том числе и в материальной форме. Здесь не су ществует проблемы "адресности" помощи, столь острой в государственных учреждениях такого рода, — на местном уровне "адресность" обеспечивает ся автоматически.
Четыре главные цели экономической политики
С либеральной точки зрения государству не следует ставить перед обще ством глобальных экономических целей. Государственная экономическая политика не должна призывать к форсированной индустриализации стра
Местное самоуправление и муниципальное
экономическое развитие в контексте концепции
экономики общественного сектора
ны или, наоборот, к ее аграризации. Определять стратегические направле ния развития — прерогатива самого общества.
То же самое справедливо и для местного самоуправления: городской со вет или мэр не должны указывать, какие именно отрасли следует разме щать в городе, а какие изгонять. Главные задачи городских властей заклю чаются совсем в другом.
Во первых, это обеспечение высокой занятости горожан. Для этого вла сти должны привлекать в город предприятия с большим числом рабочих мест, а уж к каким именно отраслям будут относиться эти предприятия, де ло второстепенное, ограничения могут возникать только по соображени ям охраны окружающей среды или сохранения сложившейся структуры за нятости (скажем, только сфера услуг или только научная деятельность).
Во вторых, обеспечение как можно более высокого дохода жителей. Для этого власти должны способствовать созданию в городе таких рабочих мест, с которыми связана высокая зарплата.
В третьих, создание широкого спектра социальных ролей. Подобная за дача редко обсуждается даже в специальной литературе и поэтому требует пояснения. Это легко сделать на примере нашей страны, поскольку у нас так много пресловутых городов ткачих, нефтяников, металлургов. С соци ально культурной точки зрения это, конечно, уродство. Если человек ро дился в городе N, где есть только щетинная фабрика и мастерская по ре монту тракторов, то он может стать знатным щетинноделателем или зна менитым ремонтником — вот и весь выбор. А если он хочет стать поэтом? Для этого ему придется уехать из своего городка, предав "любовь к родно му пепелищу, любовь к отеческим гробам". Конечно, подобная проблема решается (да и то лишь частично) оптимизацией всей системы расселе ния, однако и в пределах даже маленького города надо стремиться к разно образию социальных ролей.
Наконец, в четвертых, обеспечение устойчивости экономики города. Казалось бы, хорошо, если в городе построили крупный нефтеперераба тывающий завод, который дает горожанам рабочие места с очень высокой зарплатой, а самому городу — большие налоги на недвижимость. Однако преимущества такого рода неустойчивы. Стоит вырасти цене на нефть, как завод захиреет, а вместе с ним кризис охватит и весь город. Поэтому в за падных странах городские власти предпочитают иметь несколько пред приятий, пусть не таких прибыльных и богатых, как нефтезавод, но более устойчивых, а главное, разных, из разных же и не связанных друг с другом отраслей (скажем, швейная фабрика, судостроительный завод, железнодо рожное депо и крупный НИИ). Тогда кризис одной отрасли можно будет компенсировать развитием других. Такую систему иногда называют "колен чатым валом": если одна часть внизу, то другая обязательно наверху.
Лекции по экономике города и муниципальному управлению
Есть, разумеется, и другие задачи, которые приходится решать город ским властям. Среди них, например, задача охраны окружающей среды. Хорошо, конечно, иметь в городе нефтезавод — и зарплаты высокие, и на логи в городской бюджет большие, но окружающая среда наверняка пост радает так сильно, что горожане скорее всего будут решительно против со седства с подобным предприятием. Нередко (особенно в западных стра нах) они требуют от городских властей положить конец разрастанию горо да или предотвратить появление предприятий с низкооплачиваемыми ра бочими местами (что типично для богатых "спальных" пригородов). Как бы то ни было, перечисленные выше четыре главные задачи, как правило, вмещают в себя все остальные.
Местное самоуправление с точки зрения местных общественных благ
Местное самоуправление — это прежде всего право местного сообщест ва определять главные параметры своей жизни. К числу таких параметров относится сравнительная значимость общественных благ. Поясним на примере. Предположим, городские власти выдвигают на референдум, то есть на суд горожан, следующую проблему: наш бюджет располагает таки ми то средствами для инвестиций, и мы предлагаем вам решить, на что их потратить — на замощение улиц или на ремонт отопления. И то, и другое — общественное благо, но бюджет не позволяет улучшать и то, и другое одно временно. Вот сами горожане и решают, какое из этих благ им сегодня цен нее, и никто за них этого решать не вправе.
А вот пример из реальной жизни. В американском штате Массачусетс та кие высокие налоги, что его называют иногда "Таксачусетс" (от английско го слова tax — налог). В соседнем Нью Гэмпшире, наоборот, налоги очень низкие. Однако в Массачусетсе власти оказывают населению огромные услуги, а в Нью Гэмпшире — почти никаких, там жители сами заботятся о своих школах, больницах, дорогах, собирая на это деньги помимо казны штата. Таков был выбор жителей каждого штата, и этот выбор они закре пили в своей конституции, в законах штата. Если кому то из жителей Мас сачусетса покажется слишком обременительным платить большие налоги, он может перебраться в Нью Гэмпшир, и наоборот.
В США бюджетные правила для муниципалитетов определяют власти каждого штата самостоятельно (так называемое правило home rule ). По экс пертным оценкам, там насчитывается около дюжины разных систем мест ных бюджетов — в зависимости от выбора местного сообщества граждан.
Местное самоуправление и муниципальное
экономическое развитие в контексте концепции
экономики общественного сектора
О судьбе местного самоуправления в России
Такова либеральная философия местного самоуправления в ее приложе нии к конкретной жизни западных стран, где на этот счет издавна сложи лись устойчивые традиции. А как с этой "философской" точки зрения об стоят дела с нашим российским местным самоуправлением?
Увы, ничего из перечисленного выше местная власть в России сделать не способна. Бюджетные правила для нее жестко предопределены на са мом верху — федеральными законами, а также документами Министерства финансов. Ее права изменять налоговые ставки настолько ничтожны, что способны повлиять на размер доходов не более чем на 5 процентов, вво дить же новые налоги, а уж тем более отменять старые она вообще не упол номочена. Структура расходов тоже почти полностью расписана заранее, притом даже не в регионе, а на федеральном уровне. Практически отсутст вует возможность заимствовать средства на стороне. Если добавить к это му резкую несбалансированность бюджетной субфедеральной системы, ко торая вынуждает громадное большинство местных бюджетов зависеть от поступления средств из бюджетов других уровней, то перед нами возника ет весьма печальная картина…
Все это слишком хорошо известно, но это не значит, что местное само управление так и не прижилось на нынешней российской почве. Подоб ный вывод делать по меньшей мере рано, ведь для становления таких слож ных институтов нужен солидный срок — гораздо больший, чем тот, кото рый прошел с принятия нашей новой Конституции или даже с начала пе рестроечных перемен. Пока же о российском местном самоуправлении можно сказать, что накоплен немалый опыт, и не только негативный, со зданы сами учреждения, сложились коллективы муниципальных служа щих, образовались межбюджетные каналы передачи средств. Теперь нако нец настало время для того, чтобы оценить этот опыт и приступить к раз гребанию завалов на пути развития местного самоуправления, помочь ему обрести подлинную автономию, прежде всего финансовую, и стать насто ящей школой для воспитания самодеятельного гражданина.
Пусть местное самоуправление, этот мощный источник общественной самоорганизации, трудно контролировать сверху, но оно сулит огромный прирост активности граждан, резкое оздоровление политической структу ры и подлинное народовластие.